Publikacie ETP PRAKTICKE PRISTUPY K UPLATNOVANIU ZAKONOV: AKO POSTUPOVAT Februar 1993 Pracovny material pripraveny v ramci programu Environmental Law Institute "Environmentalny program pre strednu a vychodnu Europu. (Preklad nepresiel jazykovou upravou.) Environmental Law Institute Environmental Law Institute (ELI - Institut pre environmentalne pravo) je sukromna, neprofitujuca organizacia, ktora sa zaobera vyskumom a vzdelavanim v oblasti prava a politiky tykajucich sa zivotneho prostredia a prirodnych zdrojov. ELI uskutocnuje nezavisly vyskum environmrntalnej politiky a analyzu federalnej a statnej environmentalnej legislativy. Okrem vyskumnych sprav a monografii ELI vydava dva casopisy - "The Environmental Forum" a "The Environmental Law Reporter". Intenzivny skoliaci a vzdelavaci program vychadza z vyskumnej prace tejto organizacie. Od zalozenia ELI v roku 1969 sa na seminaroch a v pracovnych skupinach organizovanych ELI zucastnilo vyse 30 tisic profesionalov v oblasti zivotneho prostredia. Environmentalny program ELI pre strednu a vychodnu Europu ponuka spolupracu pri priprave a uplatnovani environmentalnych zakonov a politiky vladnym uradnikom, predstavitelom mimovladnych organizacii a ostatnym profesionalom v Ceskej republike, na Slovensku, v Madarsku, Polsku, Rumunsku a Bulharsku. V ramci programu prebiehaju specializovane konzultacie, diskusie za okruhlym stolom, pripravuju sa pracovne materialy, organizuju sa studijne cesty, staze a vymena informacii. Program je dotovany z prostriedkov World Environment Center (Svetoveho environmentalneho centra), so suhlasom U.S. Agency for International Development - U.S. AID (Urad vlady USA pre medzinarodny rozvoj), nadacii Rockefeller Brothers Fund, C.S. Mott Foundation, The German Marshall Fund of the United States, Andrew W. Mellon Foundation a U.S. Information Agency (Informacna agentura vlady USA). O b s a h UVOD I. POHLAD NA LEGISLATIVNY PROCES A. Vytycenie cielov ochrany zivotneho prostredia B. Vyvoj strategie uplatnovania zakona C. Stanovenie noriem a limitov D. Zvysenie ucinnosti noriem ekonomickymi nastrojmi E. Aplikacia noriem pre jednotlive zdroje znecistenia F. Presadzovanie aplikovatelnych zakonnych poziadaviek II. ALTERNATIVNE PRISTUPY K DOSLEDNEMU A ZAROVEN PRUZNEMU SPOSOBU PRESADZOVANIA ZAKONOV A. Zavedenie opatreni na ochranu zivotneho prostredia zakonom alebo vykonavacim predpisom 1. Zavedenie opatreni v urcitom casovom useku 2. Rozdielne normy pre regulovane subjekty 3. Vyhody, nevyhody a ine uvahy B. Silne a zaroven pruzne presadzovanie pomocou procesu udelovania pokut 1. Ziadost o povolenie 2. Prevencia znecistenia: Tvorive metody dosahovania suladu s predpismi 3. Harmonogram dosahovania suladu s normami: Presadzovanie postupneho suladu 4. Dokumentacia dodrziavania predpisov 5. Zefektivnenie procesu udelovania povoleni 6. Ucast verejnosti na procese udelovania povoleni 7. Presadzovanie dodrziavania povoleni 8. Pozitivne ucinky procesu udelovania povoleni C. Pruznost pomocou procesu stanovenia osobitnych podmienok D. Pruznost v ramci samotneho systemu procesu presadzovania zakonov ZAVER U V O D Ochrana zivotneho prostredia je proces, nie iba ciel. Nevrcholi vo chvili, ked je zakon schvaleny. Prijatim environmentalneho zakona v procese vytvarania konsenzu o potrebe environmentalnej legislativy sa otvara nova kapitola pribehu o ochrane zivotneho prostredia: tato kapitola sa tyka procesu, ktorym sa ciele zakona uplatnuju - t. j. prenasaju do zivota. V praxi je efektivne uplatnovanie1 zakona klucom k silnemu a uspesnemu systemu kontrolnych mechanizmov v oblasti zivotneho prostredia. Bez realizovatelnej strategie uplatnovania by aj najpresvedcivejsi zakon mal v praktickom zivote len maly ucinok. Siroke ciele ochrany zivotneho prostredia, ako su casto formulovane zakonom, nemozno dosiahnut z jedneho dna na druhy. Samotny fakt potreby regulacie znecistenia vychadza z predpokladu, ze status quo, v ktorom spolocnost funguje bez takejto regulacie, sposobuje neprijatelne ohrozenie zivotneho prostredia. Presadenie poziadaviek ochrany zivotneho prostredia pri sucasnych cinnostiach bude od jednotlivcov, vladnych uradov a institucii ako aj od priemyslu vyzadovat zasadne zmeny spravania a pristupu. Organy, ktore presadzuju plnenie zakonov, rovnako ako regulovane subjekty, si budu musiet osvojit obsah novych pravidiel a vyvinut metody, ktore zabezpecia, ze sa pravidla budu naozaj dodrzovat. Zakladom vsetkych metod dodrzovania zakonov musi byt ucinny a doveryhodny program presadzovania environmentalnych zakonov, vcitane zavedenia pokut, zatvorenia prevadzky, ukladania spravodlivych opatreni na napravu a trestneho postihu za porusenie zakona. Bez skutocneho presadzovania zakonov budu regulovane subjekty ignorovat prijatu pravnu upravu, a teda nebude mozne zaviest nijaky efektivny system dodrziavania zakonov. Avsak aj pri ucinnom systeme presadzovania zakonov si ich zavadzanie do zivota vyzaduje take zmeny v postupoch, ktore mozu pri okamzitom zosuladeni s environmentalnymi regulaciami sposobit regulovanym subjektom tazkosti. V krajinach s relativne nerozvinutym rezimom ochrany zivotneho prostredia mozu byt prekazky okamziteho suladu obzvlast zavazne. Ekonomicke tazkosti mozu znemoznit nakup drahych neznecistujucich alebo cistiacich technologii. Rovnako tazke moze byt prekonanie vseobecnej neznalosti koncepcie efektivnej environmentalnej legislativy. Urcite zdrzanie dosledneho dosahovania prvykrat formulovanych alebo pred kratkym casom sprisnenych cielov ochrany prirody bude asi nevyhnutne. Dlhodoby politicky a prakticky uspech systemu ochrany zivotneho prostredia si vsak vyzaduje, aby sa problemy s dodrziavanim zakonov predpokladali a riesili na urovni, ktora zabezpeci vyvoj v prospech dosledneho dodrziavania zakonov. Prisposobenie sa problemom s dodrziavanim zakonov by malo byt nanajvys docasnou vynimkou a nie trvalym pravidlom - a malo by sa uskutocnit sposobom, ktory zahrna jasne a realizovatelne prechodne (ciastkove) ciele. V kratkosti, urady presadzujuce uplatnovanie cielov ochrany prirody musia vytvorit ucinny rezim presadzovania zakonov, ktory jasne demonstruje odhodlanie dosiahnut tieto ciele. Musia byt ale aj realisticke a pruzne, ak priemysel navrhne tvorive sposoby dosiahnutia tychto cielov. Tato kombinacia prisnosti, doslednosti a flexibility je zakladnou podmienkou efektivneho uplatnenia programu. Tento material vychadza zo skusenosti USA a inych krajin, na zaklade ktorych navrhuje niektore mozne pristupy k dosiahnutiu dodrziavania pravnych predpisov v oblasti zivotneho prostredia. Ziaden z navrhov by nemal byt povazovany za "idealne" ci "dokonale" riesenie. Niektore sa mozu lepsie hodit na regulaciu konkretneho druhu znecistenia alebo na ine situacie ci okolnosti. Casto je kombinacia striktneho presadzovania, flexibility a celkove citliveho pristupu k cielom ochrany zivotneho prostredia najlepsie dosiahnutelna uplatnenim jedneho alebo viacerych pristupov. 1Termin "uplatnovanie" (zakona) v tomto materiali zahrna vsetky kroky uskutocnene na dosiahnutie dodrziavania zakona po tom, co je zakon schvaleny, vcitane pripravy pravnych predpisov, stanovenia noriem, aplikovania noriem na jednotlive zdroje znecistenia a presadzovania environmentalnych zakonov a vykonavacich predpisov. I. POHLAD NA LEGISLATIVNY PROCES Pred samotnym skumanim moznych pristupov sprostredkovania prechodu k aktivnemu systemu environmentalnej legislativy je potrebne porozumiet legislativnemu procesu ako takemu. V kazdom stadiu tohoto procesu existuju moznosti predvidania a zohladnenia kombinovanej potreby striktneho presadzovania a pruznosti pri dodrziavani aplikovatelnych environmentalnych pravidiel. A. Vytycenie cielov ochrany zivotneho prostredia Proces environmentanej legislativy uvadza do pohybu rozhodnutie vlady o tom, ze isty konkretny environmentalny problem je dost vazny na to, aby ju opravnoval k naprave vladnym zasahom. Prvym krokom vlady je zvycajne vytycenie ciela ochrany zivotneho prostredia. V niektorych krajinach je takyto ciel sucastou ustavy statu, ktora moze zaviest vseobecne pravo na zdrave a bezpecne zivotne prostredie. V inych, ako napr. v USA, su vseobecne environmentalne ciele stanovene zakonom. Tieto ciele mozu byt vyjadrene ako specificke ciele a/alebo ako zovseobecneny politicky program. Napriklad, brazilska ustava z 5. oktobra 1988 obsahuje zvlastnu kapitolu o zivotnom prostredi, ktora vychadza zo zakladneho prava na primerane zivotne prostredie a ktora uklada vlade povinnosti zamerane na ochranu tohto prava2. V USA Federalny zakon o regulacii znecistenia vody, tzv. Zakon o vodach (Federal Water Pollution Control Act - Clean Water Act) hovori, ze "cielom statu je, aby do roku 1985 bolo znizene vypustanie znecistujucich latok do splavnych vod"3. Zakon USA o ochrane a obnove zdrojov (US Resource Conservation and Recovery Act - RCRA), ktory upravuje kontrolu, zaobchadzanie a skladkovanie tuheho a nebezpecneho odpadu, stanovuje "statnu politiku..., ktora hovori, ze tvorba nebezpecneho odpadu ma by co najrychlejsie, najpruznejsie a najefektivnejsie redukovana alebo eliminovana."4 Zakon alebo ustanovenie ustavy moze tiez vytycit ciastkove ciele, ktore sa maju uskutocnit postupne v priebehu celeho procesu. Zakon o vodach (Clean Water Act) voli tento pristup zavadzanim "prechodnych, ciastkovych cielov na zlepsenie kvality vod, ktore sluzia na ochranu ryb, makkysov a volne zijucich rastlin a zivocichov a ktore umoznuju vodnu rekreaciu vzdy, ked je mozne ich dosiahnut."5 Tieto ciele treba povazovat za presadzovatelne poziadavky, ktorym sa verejnost a priemysel musia podriadit. Napriklad, mnohe krajiny Latinskej Ameriky umoznuju pravne postupy, konanie na presadzovanie ustavnych prav, vcitane environmentalnych prav. Aj ked existuju specifickejsie a podrobnejsie pravne predpisy v sulade s tymito cielmi, vlada by si mala zachovat schopnost podnikat opatrenia na presadzovanie vseobecnych cielov. 2 Brazilska ustava, clanok 225, paragraf 1. Pozri aj Ustavny zakon uvadzajuci Listinu zakladnych ludskych prav a slobod, 9. jan. 1991, zakon CSFR c. 23/1991 zakotvujuci: 1/ pravo na "priaznive zivotne prostredie"; 2/ pravo na "vcasne a uplne" informacie o zivotnom prostredi; 3/ povinnost "neohrozit a neposkodit" zivotne prostredie). Ustavy niektorych statov USA tiez obsahuju garancie ochrany zivotneho prostredia. 3 Clean Water Act -- 101(a)(1), 33 U.S.C. -- 1251(a)(1). 4 RCRA - 1003(b), 42 U.S.C. - 6902(b). 5 33 U.S.C. - 1251(a)(2). Zakon urcil jul 1983 ako konecny termin na dosiahnutie tohto ciela. Informacie o stave kvality vody neboli v USA systematicky zbierane a analyzovane; avsak podla nazoru statnych uradnikov zaoberajucich sa kvalitou vody sa vacsina povrchovych vod v USA v roku 1984 udrzala na alebo nad urovnou kvality umoznujucej "rybarstvo a plavanie". Pozri CONSERVATION FOUNDATION, THE STATE OF THE ENVIRONMENT: A VIEW TOWARD THE NINETIES 88-89 (1987). B. Vyvoj strategie uplatnovania zakona Akonahle su ciele ochrany zivotneho prostredia formulovane, organy, ktore rozhoduju musia vytvorit strategiu na ich uplatnenie a presadenie. Aby to mohli urobit, musia zvazit siroky okruh problemov. Po prve, celkove ciele systemu pravnej upravy zivotneho prostredia statu uzko suvisia s vyberom strategie uplatnovania a presadzovania zakonov. Tieto ciele sa budu pravdepodobne menit v zavislosti na povahe a zavaznosti environmentalnych problemov statu. Po druhe, uplatnovanie environmentalnych zakonov si moze vyzadovat zvazovanie institucionalnych faktorov. Napriklad, organy, ktore rozhoduju, budu musiet rozhodnut, ci je najlepsie konkretny environmentalny problem riesit na statnej, regionalnej alebo miestnej urovni. Na kazdej urovni statnej moci budu musiet tvorcovia strategii a planov, ktori zavadzaju novy alebo restrukturalizovany system ochrany zivotneho prostredia vymedzit pravomoci, zodpovednost a prostriedky na vyhlasenie, administraciu a presadzovanie novych poziadaviek. Tieto rozhodnutia budu casto ovplyvnene existujucim nedostatkom zdrojov. Napriklad, nemalo by velky zmysel vytvarat regulacny mechanizmus vyzadujuci caste inspekcie v mnohych zavodoch po celom state tam, kde je k dispozicii len obmedzeny pocet kvalifikovanych inspektorov, ak sa zaroven nezvysuje ich pocet. Nielen nedostatok existujucich zdrojov, ale aj ich pristupnost (vyuzitelnost) ma vplyv na volbu regulacneho mechanizmu. V state Pensylvania najnovsie legislativne navrhy, tykajuce sa "programu menezmentu vyzivy", udelili namiesto statnemu uradu pre zivotne prostredie mnohe dozorne a inspekcne funkcie miestnym uradom pre ochranu pody a vody, pretoze si uvedomili, ze tieto maju v okrese najlepsi kontakt s polnohospodarmi a posobia naozaj na miestnej urovni. Po tretie, ako potrebne sa moze ukazat urcenie priorit pre uplatnovanie a presadzovanie zakonov, s ohladom na to, kolko casu a prostriedkov je k dispozicii na dosiahnutie cielov ochrany zivotneho prostredia. Ti, ktori budu tieto priority urcovat, sa mozno budu musiet sustredit na urcite formy znecistenia, urcite kategorie znecistovatelov a/alebo urcite metody regulacie. Proces urcovania priorit je v environmentalnej sfere obzvlast dolezity, pretoze ekologicke priciny a nasledky velmi uzko suvisia. Sprisnenie opatreni pri vypustani znecistujucich latok do vody moze napriklad jednoducho podnietit regulovane subjekty, aby tieto latky premenili na ine formy, ktore mozno vypustit do ovzdusia alebo ulozit v pode. Synergicka povaha pricin environmentalnych problemov na druhej strane znaci, ze zmeny postupu s cielom kontrolovat znecistenie v jednom mediu zivotneho prostredia mozu viest k zlepseniu aj v inych mediach. V idealnom pripade sa tieto i ine faktory dolezite pre uplatnovanie cielov ochrany zivotneho prostredia beru do uvahy uz v ranom stadiu procesu tvorby alebo prestavby regulacneho mechanizmu. Diskusia o tychto otazkach v case, ked sa tvoria prislusne mechanizmy kontroly, prispeje k zvyseniu ucinnosti tohto systemu tym, ze umozni navrhnut zakladne legislativne a institucionalne moznosti - vsade, kde je to mozne - na uplatnenie dolezitych politickych zaujmov. Vcasne stadium uvah tvorcov legislativy o problematike uplatnovania zakonov dava roznym zlozkam moznost vyjadrit roznorode i protichodne nazory a upozornit na potencialne problemy, aby sa environmentalna politika obsiahnuta v zakonoch a vykonavacich predpisoch tvorila na zaklade vsestrannych informacii. Vsestranna a siroka diskusia o vsetkych faktoroch tykajucich sa uplatnovania a presadzovania zakonov zabezpeci, ze organy zabezpecujuce kontrolu a presadzovanie zakonov, regulovane subjekty i verejnost nebudu zaskoceni praktickymi ucinkami ustanoveni na ochranu zivotneho prostredia. Ak budu kontrolne mechanizmy v oblasti zivotneho prostredia prijate bez plneho pochopenia ich potencialnych socialnych, ekonomickych a politickych dosledkov, moze sa stat, ze sa od nich prilis rychlo upusti, ked sa tieto dosledky prejavia. C. Stanovenie noriem a limitov Aj ked ciele formulovane zakonom alebo ustavou mozno priamo presadzovat, ich zmysel a vyznam v praktickom zivote casto nemusi byt hned viditelny a jasny vo vsetkych svojich suvislostiach. Ak je cielom zakona napriklad zastavenie vypustania znecistujucich latok do povrchovych vod v celom state do urciteho datumu, musi byt tento ciel interpretovany a objasnovany na niekolkych urovniach, nez bude prevadzkarovi v zavode jasne, co z dodrziavania tohoto zakona vyplyva pre kazdodennu prevadzku. Okrem ineho musi byt definovany termin "znecistujuca latka", aby vlastnik zavodu vedel, ci sa na latky, ktore sa pocas prevadzky v jeho zavode vypustaju, zakon vztahuje. Ciastkove kroky veduce ku konecnemu cielu - uplnemu zastaveniu vypustania latok - by mali byt tiez formulovane v podobe specifickych poziadaviek vztahujucich sa na kazdy zavod alebo na skupiny podobnych zavodov. Vlada by mohla presadzovat vseobecny ciel priamo u znecistovatela. Avsak vytvorenim jasnejsich a konkretnejsich noriem bude mat znecistovatel ovela jasnejsiu predstavu o tom, co ma robit v zaujme dosiahnutia cielov, a zvysi sa schopnost statu identifikovat a dokazat porusenie zakona. Normy moze do zakona zaviest zakonodarca, uloha vytvorit tieto normy je vsak zvycajne ulohou vladnych organov. Organ moze stanovit normy vo forme zovseobecneneho pravidla, ktore mozno aplikovat na kategorie podobnych zavodov, alebo moze vydat smernice pre svojich zamestnancov, ktore im umoznia aplikovat normy individualne na jednotlive zavody (zvycajne na zaklade povolovacieho procesu). Normy mozu mat rozne formy. Napriklad sa mozu zaviest na zaklade toho, ake mnozstvo znecistenia sa nachadza v prostredi, kam sa bude znecistujuca latka vypustat ("normy pre jednotlive zlozky prostredia"), ake mnozstvo znecistenia sa vypusta zo zavodu do prostredia ("emisne normy") alebo ake zariadenie sa pouziva na prevenciu alebo odstranenie znecistenia ("technologicke normy")6. Tieto rozdielne metody regulacie sa navzajom nevylucuju. V snahe dosiahnut maximalnu uroven ochrany zivotneho prostredia a zabranit miestnym environmentalnym skodam, prislusne organy casto pozaduju, aby priemyselne zariadenia spTnali poziadavky viacerych foriem environmentalnych noriem. Technologicke normy. Normy mozu obsahovat predpisane technologie pre jednotlive priemyselne prevadzky. Vsetky zavody urcitej velkosti by mali mat napriklad nainstalovane filtre na kominoch alebo vsetci prevadzkovatelia skladok by mali dostat pokyny na pouzivanie plastickych izolacii s predpisanymi parametrami a kriteriami instalacie. Taketo regulacne predpisy sa oznacuju ako "technologicke normy". Ich vyhodou je, ze mozno predpokladat ich vlastnosti a ucinok. Regulovane subjekty vedia, ake poziadavky kontroly znecistenia sa ich tykaju. Vlada ma tiez relativne lahku ulohu s ich presadzovanim a administrativnym zvladnutim: instaloval uz zavod predpisane zariadenie alebo nie? Z tohto dovodu su technologicke normy velmi ucinne vtedy, ked nie je dostupny spolahlivy monitoring na kontrolu znecistenia. Avsak technologicke normy nemotivuju zavody k pruznosti pri ich plneni. Preto mozu byt pricinou toho, ze zavody nebudu hladat dalsie moznosti prevencie znecistenia a zavadzania technologii znizujucich znecistenie. Navyse, ak nie su vhodne stanovene, nemusi sanimi dosiahnut ziadana kvalita zivotneho prostredia. Normy pre jednotlive zlozky prostredia. Normy mozu byt vyjadrene aj urcenim zelanej urovne kvality jednotlivych zloziek zivotneho prostredia - vody, ovzdusia, atd. Regulovany subjekt musi zabezpecit, aby nesposobil znecistenie , ktore by zapricinilo zhorsenie kvality niektorej zlozky zivotneho prostredia nad stanovenu uroven7. Urad pre zivotne prostredie moze napriklad nariadit, ze v ziadnej odpadovej vode nemoze hladina ortuti prekrocit koncentraciu 2 mikrogramov na liter. Ak zavod vypusta ortut do potoka, musi zabezpecit, aby jej koncentracia v potoku neprekrocila hodnotu 2 mikrogramov na liter. 6 Tieto kategorie iba opisne charakterizuju rozne procesy, ktore vplyvaju na stanovenie noriem. Niektore normy mozu odrazat kombinaciu tychto kategorii. V USA sa zvycajne pouziva trochu odlisna klasifikacia tychto roznych pristupov k stanoveniu noriem. 7 Normy pre jednotlive zlozky prostredia mozu vychadzat z kvality zivotneho prostredia, z poziadaviek zdravotneho stavu obyvatelstva alebo - ako to zvycajne byva - z kombinacie oboch kriterii. Vyhodou noriem pre jednotlive zlozky prostredia je to, ze maju priamu suvislost s prostredim, o ktoreho ochranu nam ide. Je vsak velmi tazke - ak nie nemozne - tieto normy dodrziavat a presadzovat. Pre regulovany subjekt je tazke urcit, kolko moze vypustat, aby dodrzal normy. Ak si napriklad vezmeme uz spominany priklad, vypustanie ortuti susednym zavodom pravdepodobne ovplyvni mnozstvo ortuti, ktore moze nas zavod vypustit bez toho, aby prekrocil jej maximalnu koncentraciu v potoku. Tento efekt bude aj mimoriadne tazke vypocitat. Podobne bude mimoriadne tazke pre prislusny organ dokazat konkretnemu zavodu, ze sposobil porusenie takejto normy. Ak napriklad hladina koncentracie ortuti v potoku prekroci 2 mikrogramy na liter, ako dokaze urad zivotneho prostredia, ze prekrocenie normy sposobil prvy zavod? Mohlo sa to stat aj vinou druheho zavodu, mohlo k tomu dojst prekrocenim hodnot v obidvoch sucasne, mohol to sposobit este dalsi zavod na hornom toku, alebo to mohol sposobit niekto iny, ktory vylial ortut priamo do potoka - neexistuje ziaden isty sposob, ako dokazat ktorukolvek z tychto moznosti. Z tohto a tiez z dalsich dovodov sa normy pre jednotlive zlozky prostredia v USA vzdy kombinuju so specifickejsimi technologickymi alebo emisnymi normami. Normy pre jednotlive zlozky prostredia sa casto pouzivaju na stanovenie technologickych a emisnych noriem. Ak navyse technologicke ani emisne normy nepostacuju na to, aby zabranili jednotlivym emisiam - alebo skupine emisii - prekracovat normy pre jednotlive zlozky prostredia, pouziju sa prisnejsie limity, ktore zabezpecia, aby sa normy pre jednotlive zlozky prostredia neprekracovali. Tato kombinacia noriem umoznuje zabezpecit, aby sa prislusna zlozka zivotneho prostredia nadmerne neznecistovala a aby sa na kazdy regulovany subjekt mohli uplatnit normy, ktore mozno kontrolovat a ktorych dopad mozno predvidat. Emisne normy. Normy su zvycajne vyjadrene ako mnozstvo znecistujucich latok, ktore moze byt uvolnene do prostredia urcitym zdrojom. Tieto normy su meradlom mnozstva znecistenia, ktore je povolene "pri usti potrubia" - t.j. v bode, v ktorom su znecistujuce latky zdrojom znecistenia vypustane do prostredia. Emisne normy (alebo normy pre vypustane znecistenie) umoznuju priame presadenie a dodrziavanie zakonov v ovela vacsej miere ako normy pre jednotlive zlozky prostredia, pretoze jednoznacne urcuju, kde sa uroven znecistenia ma merat a presne nariaduju, ake spravanie sa od regulovaneho subjektu ocakava. Je vsak tazke urcit vhodnu uroven emisnych noriem, pretoze emisne normy nehovoria priamo o kvalite prostredia, do ktoreho su latky vypustane. Emisne normy suvisia s kvalitou zivotneho prostredia bud prostrednictvom extrapolacie noriem pre jednotlive zlozky prostredia na poziadavky "pri usti potrubia" alebo identifikaciou technologii, pomocou ktorych sa dosiahnu zelane urovne kvality, a zavedenim noriem na emisie, ktore tieto technologie budu produkovat. Emisne normy mozno odvodit z noriem pre jednotlive zlozky prostredia.8 Metodami modelovania mozu zodpovedne organy vypocitat "zatazenie znecistenim", ktore v urcitej oblasti urcuje uroven kvality vody alebo vzduchu. Tieto organy potom mozu pridelit jednotlivym zdrojom prispievajucim svojimi emisiami k celkovemu znecisteniu ich zatazenie znecistenim tak, aby celkovy sucet znecistovania vsetkymi zdrojmi neprekrocil uroven povolenu normami pre jednotlive zlozky prostredia.9 Cely proces je vsak mimoriadne komplikovany. Aj keby boli k dispozicii nevyhnutne odborne predpoklady a meracie zariadenia, neiste faktory suvisiace s otazkami interakcie znecistujucich latok s prostredim spochybnuju presnost a spolahlivost takychto modelovacich metod. Preto je velmi narocne vytvorit emisne normy, ktore mozno vedeckymi metodami odvodit podla potrieb zelanej kvality prostredia. Emisne normy vsak nemusia byt stanovene az s takou vedeckou presnostou. Vo vacsine pripadov mozno hodnoty emisnych noriem odhadnut tak, aby sme predisli nezelanej urovni znecistenia prostredia. Emisne normy mozu ovplyvnit uroven vytvoreneho znecistenia aj tak, ze sa vyuziju iste technologie zabezpecujuce prevenciu alebo kontrolu znecistenia.10 Vladny organ stanovujuci normy moze napriklad nariadit, ze povolene mnozstvo emisii pre jednotlive zavody v urcitom priemyselnom odvetvi bude vychadzat z mnozstva znecistenia, ktore by tieto zavody vytvorili pri vyuzivani vseobecne dostupnej technologie na kontrolu znecistenia. Prisnejsia norma by mohla predpokladat pouzivanie "najlepsej dostupnej technologie"11. Pomocou normy je dokonca mozne presadzovat dalsi rozvoj technologii, a to urcenim casovych usekov, pocas ktorych je potrebne hladinu emisii znizit pod uroven, ktora je dosahovana vyuzitim najlepsich dostupnych technik a zariadeni.12 Na rozdiel od technologickych noriem, ktore funguju tak, ze predpisu konkretne technologie, tieto normy "zalozene na technologiach" uvazuju o jednotlivych technologickych pristupoch iba pri urcovani maximalnych emisnych hladin: Znecistovatelia mozu pouzivat akukolvek dostupnu metodu, pri ktorej dodrzia obmedzenia urcujuce mnozstvo vypustaneho znecistenia. 8 Toto je mozne dosiahnut pomocou pravnych predpisov alebo - este castejsie - pomocou povoleni udelovanych jednotlivym zavodom. 9 Ista cast znecistenia moze tvorit rezervu (t.j. nebude pridelena ziadnemu existujucemu zdroju znecistenia), aby prostredie zvladlo aj buduce mozne zdroje znecistenia v oblasti. 10 Tieto limity su - opat - urcene bud pravnym predpisom alebo pomocou individualnych povoleni. 11 Analyzu tejto metody urcovania noriem vid v ENVIRONMENTAL L. INST., SETTING STANDARDS: THE "BEST AVAILABLE TECHNOLOGY" OPTION (pracovny material ELI, januar 1991). 12 Sudy v USA zastavaju nazor, ze ak zakon konkretne neurci technologicku dostupnost ako faktor, ktory treba pri urcovani noriem brat do uvahy, technologicka nedostupnost neospravedlni nedodrziavanie noriem kvality zivotneho prostredia. Vid Commonwealth v. Pennsylvania Power Co., 490 Pa. 399, 411, 416 A.2d 995, 1001 (1980). Normy pre jednotlive zlozky prostredia aj emisne normy sa zvyknu niekedy oznacovat ako "prevadzkove normy", pretoze su kriteriom pre posudenie zavodu podla toho, ake znecistenie je vysledkom jeho cinnosti, a nie podla toho, ake zariadenie na prevenciu alebo odstranovanie znecistenia pouziva. Tieto prevadzkove normy stimuluju inovaciu v oblasti technologii k prevencii a kontrole znecistenia. Pretoze regulovany subjekt ma teoreticky volne ruky pri dosahovani povolenych emisnych hladin lubovolnym sposobom, prevadzkove normy su stimulom, ktory podnecuje regulovane subjekty k znizovaniu svojich emisii a vyvijaniu ucinnejsich a ekonomickejsich zariadeni obmedzujucich ci kontrolujucich znecistenie. Pre vladu vsak moze byt uplatnovanie prevadzkovych noriem nakladnejsie ako uplatnovanie technologickych noriem, pretoze limity sa musia vypocitat pre rozne regulovane subjekty a rozne znecistovane prostredia. Ak okrem toho uzko spajame normy s urovnou emisii, ktore vytvaraju jednotlive technologie, mnohe prevadzkove normy v konecnom dosledku diktuju pouzivanie istej konkretnej technologie. Napriklad normy stanovene na zaklade zakona USA o ovzdusi (U.S. Clean Air Act) pre oxid siricity uspesne pozadovali, aby nove velke tepelne elektrarne na uholne palivo zacali pouzivat filtre na zachytavanie plynnych emisii. A napokon, prevadzkove normy nemozno pouzit za kazdych okolnosti. Ak je napriklad demolovana budova, dodavatel nemoze merat emisie azbestoveho prachu na mieste demolacie. V tomto pripade su potrebne technologicke normy, ktore predpisuju, ako ma dodavatel obmedzovat prasnost na mieste demolacie. Tieto rozlicne pristupy k normotvorbe - predpisanie pozadovanych technologii alebo uplatnenie prevadzkovych noriem zalozenych na kvalite zivotneho prostredia alebo na technologii - sa mozu navzajom dopTnat v dosahovani zelanych vysledkov a reagovat na konkretne okolnosti, podmienky a prekazky. V USA zdroje znecistenia musia casto vyhovovat poziadavkam jednej alebo viacerych rovin kontroly v oblasti zivotneho prostredia. Okrem toho, ze vyhovuju emisnym obmedzeniam zalozenym na pouzivani predpisanych technologii, musia napriklad zavody znecistujuce povrchove vody v USA spTnat tiez poziadavky na kvalitu vodneho prostredia. Zavod pri vysoko znecistenej rieke moze sice vyhovovat normam zalozenym na predpisanych technologiach, ale pokial znecistene latky, ktore je podla tychto noriem opravneny vypustat, znizia kvalitu vody pod istu prijatelnu uroven, vypustanie bude zakazane. Podobne su v USA stanovene pre urcite typy znecistenia urcite normy zalozene na predpisanych technologiach, ktore musia vyhovovat urcitym minimalnym poziadavkam, bez ohladu na normy pre jednotlive zlozky prostredia pouzitelne v danom znecistovanom prostredi. Tym, ze sa takymto sposobom pozaduje, aby vsetky prevadzky uplatnovali iste minimalne opatrenia na kontrolu znecistenia, vlada zabezpecuje, aby si vsetky podobne priemyselne prevadzky mohli konkurovat v rovnakych podmienkach a zaroven aby sa ciste zivotne prostredie zbytocne nezhorsovalo. Kombinovanim roznych typov noriem mozno takto prispiet k minimalizovaniu ohrozenia zivotneho prostredia. D. Zvysenie ucinnosti noriem ekonomickymi nastrojmi Dalsi prostriedok zabezpecenia ochrany zivotneho prostredia zavisi na ekonomickych nastrojoch, ktore priamo reguluju spravanie subjektov. Tuto metodu mozno pouzit v sucinnosti - ale vo vseobecnosti nie namiesto - s procesmi normotvorby popisanymi vyssie. Teoria systemu ekonomickych stimulov je postavena na poskytovani financnych stimulov znecistovatelovi, ktore ho maju motivovat k znizovaniu znecistovania, namiesto toho, aby sa presadzovala stanovena uroven vypustania znecistujucich latok jednotlivymi znecistovatelmi. Tieto stimuly maju zabezpecovat, aby sa motivom ku znizovaniu znecistovania stal vlastny financny zaujem. Prikladom takehoto motivacneho programu je system financneho zalohovania, ktory je zamerany skor na spotrebitela (ako na povodcu) odpadu. Tento system motivuje k recyklacii materialov tak, ze do ceny vyrobku zahrna aj dan, ktora bude kupujucemu vratena, ak vyrobok - alebo jeho obal - vrati na recyklaciu alebo dalsie pouzitie. Medzi dalsie cisto ekonomicke mechanizmy patri emisna dan. Vypustanie znecistenia je zdanene v zavislosti na jeho celkovom objeme, co motivuje zdroje znecistenia, aby znizovali mnozstvo vypustaneho znecistenia az do bodu, v ktorom by naklady na dalsie znizovanie presiahli naklady zdanenia.13 Aj ked mnohe z tychto systemov vyzeraju na papieri velmi jednoducho a zdaju sa byt financne vyhodne, v skutocnosti su casto spojene s mnohymi tazkostami - ak nie s neprekonatelnymi prekazkami - ktore brania ich ucinnemu a efektivnemu uplatneniu. Napriklad ucinnost mnohych mechanizmov zalozenych na emisnych daniach zavisi na schopnosti organov zodpovednych za uplatnovanie a presadzovanie zikonov urcit dane alebo zalohovane platby vo vyske, ktora je stanovena tak, ze odradi od znecistovania. Dokonca aj v podmienkach stabilnej ekonomiky je tazke vypocitat tuto vysku. Vacsina systemov ekonomickych stimulov navyse stale vyzaduje sucasnu existenciu systemu pravnej upravy zivotneho prostredia s prisnym monitorovanim a doslednym mechanizmom presadzovania zakonov. V USA je vacsina systemov ekonomickej stimulacie stale v experimentalnom stadiu, a to aj napriek tomu, ze sa na ich vyvoji pracuje uz vyse jedneho desatrocia.14 E. Aplikacia noriem pre jednotlive zdroje znecistovania Ked si tvorcovia strategia zvolia dostupne pravne nastroje uplatnovania cielov zakona, musia pouzit zvolene regulacne mechanizmy na usmernovanie cinnosti jednotlivych znecistovatelov. V pripade vyssie spominanych cisto ekonomickych mechanizmov musi vlada vypocitat vysku dani alebo inych platieb, ktore budu posobit na znizenie znecistovania o primerany objem.15 Ked uz su tieto hodnoty stanovene, ich uplatnenie voci jednotlivym znecistovatelom by malo byt pomerne jednoduche, pretoze zdanenie alebo zalohovane platby sa budu pravdepodobne uplatnovat za velmi podobnych podmienok a podobnym sposobom voci velkym kategoriam znecistovatelov. Avsak ako ukazali skusenosti z USA zo zavadzania takychto systemov, proces administracie a presadzovania danoveho alebo zalohoveho systemu - vcitane zozbierania platieb a prevencie podvodov - moze byt financne velmi narocny. 13 Aj ked su tieto ekonomicke nastroje navrhnute tak, aby sa ciele ochrany zivotneho prostredia dosahovali priamo, dalsie ekonomicke nastroje, napriklad tzv. obchodovanie s emisnymi limitmi (emissions trading), su vytvorene so zamerom zvysit ekonomicku ucinnost regulacneho systemu znizenim nakladov priemyslu suvisiacich s dodrziavanim noriem. Tato dalsia kategoria ekonomickych nastrojov moze taktiez nepriamo posobit v zaujme zivotneho prostredia, pretoze priemysel dostava stimuly na rozvoj novych metod veducich k dodrziavaniu environmentalnych noriem. 14 Dalsie informacie o pouzivani ekonomickych stimulov pre potreby dodrziavania noriem vid v ENVIRONMENTAL L. INST., ENVIRONMENTAL REGULATIONS VS. ECONOMIC INCENTIVES: A QUESTION OF CONTEXT (pracovny material ELI, vyjde v roku 1993). 15 Ako bolo spominane vyssie, dosiahnut vhodny stav nebude lahke. Prilis nizky poplatok neovplyvni spravanie subjektov zelanym smerom, zatialco nadmerne poplatky by mohli dohnat priemyselne subjekty k tomu, ze ak budu chciet zmenit svoje spravanie veduce k znecistovaniu, budu musiet celkom zastavit svoju cinnost. Ak su mechanizmy "prikazu a kontroly" (t.j. pravne predpisy stanovujuce maximalne povolene uniky znecistenia pre jednotlivu zdroje) uplatnene namiesto ekonomickych mechanizmov (alebo v sucinnosti s nimi), normy musia byt zavedene zvlast pre kazdy zdroj. Ak sa napriklad prislusne organy rozhodli pozadovat od vsetkych zdrojov, ktore vypustaju znecistujuce latky priamo do povrchovych vod, aby dosiahli taku uroven emisii, ktora zodpoveda pouzivaniu "najlepsich dostupnych technologii", jednotlive zavody bude treba informovat o povahe a mnozstve latok, ktore mozu vypustat do rieky v ich blizkosti. Jednym z najpraktickejsich - a najefektivnejsich - mechanizmov zavedenia presnych limitov pre vypustanie znecistenia zdrojom, metod, prostrednictvom ktorych zdroj dosiahne tuto uroven vypustania, a casoveho harmonogramu na uplatnenie tychto metod, je proces udelovania povoleni. Ak chce zdroj znecistenia ziskat opravnenie k cinnosti, moze sa od neho vyzadovat, aby sa obratil na prislusny organ statnej spravy so ziadostou o povolenie. Proces udelovania povoleni sluzi ako prostriedok na pretlmocenie zamerov ochrany zivotneho prostredia, vyjadrenych v zakonoch, vykonavacich predpisoch a normach, do konkretnych terminov vztahujucich sa na cinnost jednotlivych zdrojov znecistenia. Proces udelovania povoleni ponuka mnoho cennych moznosti, medzi nimi: * Prehlad o vsetkych cinnostiach znecistujucich priemyselnych subjektov * Priblizovanie metod, ktore vedu k dodrziavaniu noriem, zdrojom a moznostiam jednotlivych zavodov * Zabezpecenie stabilneho pokroku smerom k napTnaniu cielov dodrziavania environmentalnych zakonov * Sprostredkovanie dohladu nad procesom dodrziavania zakonov * Vytvaranie podmienok a predpokladov pre dalsie zdokonalovanie presadzovania zakonov System povoleni navyse umoznuje vlade, aby perspektivne kontrolovala znecistenie a nie iba odstranovala nasledky vzniknutych skod na zivotnom prostredi: Novy zavod nebude moct zacat svoju cinnost, kym nepreukaze pripravenost dodrziavat normy. Tento povolovaci proces je detailnejsie vysvetleny v casti II.B. F. Presadzovanie aplikovatelnych zakonnych poziadaviek Akonahle su normy stanovene a - ak sa vyuziva system udelovania povoleni - su stanovene poziadavky a podmienky pre udelenie povolenia, je mozne urcit, kedy jednotlivi znecistovatelia porusili poziadavky zakona. Vlada musi energicky a dosledne presadzovat opatrenia na ochranu zivotneho prostredia, ktore zaviedla. Presadzovanim sa dosiahnu mnohe ciele, medzi nimi: 1) potrestanie jednotlivych porusovatelov zakonov; 2) porusovatelia zakona znovu ziskaju ekonomicky prospech (??? v originali: recovering the economic benefit to the violators); 3) spolocnosti sa vynahradia naklady sposobene porusenim zakona; 4) predide sa porusovaniu zakona v buducnosti. Medzi moznosti presadzovania, ktore su k dispozicii, patri: * Zrusenie alebo obnovenie povolenia pre prevadzku (t.j. zatvorenie prevadzky porusujucej zakon) * Uvalenie administrativnych alebo obcianskych postihov * Uvalenie nefinancnych postihov, ako je vylucenie moznosti uzatvarat akekolvek zmluvy s vladnymi organmi * Poziadavka, aby zariadenie uskutocnilo konkretne opatrenia (napriklad instalovalo zariadenie na eliminaciu znecistenia) alebo nepokracovalo v istej konkretnej cinnosti (napriklad vypustanie chemickych latok) * Uvalenie trestnych postihov, vcitane potrestania predstavitelov firmy zodpovednych za porusenie zakona Hrozba, ktoru predstavuje presadzovanie zakona, moze stimulovat znecistovatela k pokusom dosiahnut s vladou iste dohody, v ramci ktorych sa porusovatel zakona moze zaviazat, ze za iste casove obdobie bude spTnat podmienky zakona. Rokovanie o podmienkach dohody umoznuje vlade, aby presadila specialne podmienky, vcitane dodatocnych poziadaviek, ktore nemusia byt nutne specifikovane zakonom, a ktorych cielom je zarucit, ze regulovany subjekt bude dodrziavat zakon.16 Hoci presadzovanie zakona stoji az na samom konci procesu jeho uplatnovania, schopnost ucinneho programu presadzovania zakona - stimulovat jeho dodrziavanie - je zakladnou podmienkou efektivnosti celeho tohto procesu. Prave ucinne, sustavne a dosledne presadzovanie zakona je zakladom pre zavedenie a uplatnenie vsetkych ostatnych aspektov programu ochrany zivotneho prostredia.17 16 Mozne sposoby vyuzitia mechanizmov presadzovania zakona s cielom zabezpecit jeho dodrziavanie su diskutovane neskor, na str. 24-25. 17 Dalsie informacie o presadzovani vid v U.S. EPA OFFICE OF ENFORCEMENT, PRINCIPLES OF ENVIRONMENTAL ENFORCEMENT (februar 1992). II. ALTERNATIVNE PRISTUPY K DOSLEDNEMU A ZAROVEN PRUZNEMU SPOSOBU PRESADZOVANIA ZAKONOV Jediny sposob ako zabezpecit, aby bol environmentalny zakon efektivny, je zriadit a vykonavat dosledny rezim jeho presadzovania. Aj vtedy, ked sa jasne ukazuje, ze priemysel nemusi byt schopny prisposobit sa zakonu okamzite, nemozno odkladat ucinne opatrenia na presadzovanie zakonov. Struktura systemu presadzovania zakona vsak musi byt dostatocne pruzna, aby vysla v ustrety potrebe priemyselnych subjektov ziskat cas na prisposobenie sa podmienkam zakona. Tato pruznost vsak neznamena odklad presadzovania alebo jeho zmiernenie. Znamena skor dosledne a ucinne presadzovanie realistickych predpokladov fungovania priemyslu. V dalsich odsekoch su vymenovane niektore dostupne moznosti pre uplatnenie pruzneho pristupu v ramci struktury presadzovania zakonov. A. Zavedenie opatreni na ochranu zivotneho prostredia zakonom alebo vykonavacim predpisom System ochrany zivotneho prostredia moze do regulacneho systemu zaviest pruznost uz v jeho najranejsom stadiu - zavedenim vseobecnych pravidiel pre cinnost priemyslu zakonom alebo vykonavacim predpisom. Aplikovatelny environmentalny zakon a/alebo vykonavacie predpisy vydane na jeho zaklade v takomto systeme formuluju celkovy ciel a urcuju metodu, pomocou ktorej bude tento ciel realizovany. Realizacia ciela moze trvat isty cas. Popritom - alebo navyse - realizaciu mozno dosiahnut aplikovanim noriem roznej sily voci urcitym kategoriam znecistovatelov. Touto metodou dosiahneme pruzny pristup v ramci regulacneho systemu; tieto pravne poziadavky sa potom dosahuju pomocou striktneho programu presadzovania zakona. 1. Zavedenie opatreni v urcitom casovom useku. Zakon samotny moze predpisat aplikovatelny proces a harmonogram zavedenia opatreni. Zakon moze zaviest normy, ktore sa mozu pravidelne sprisnovat v urcitych predpisanych casovych intervaloch. Napriklad sa rozhodne, ze kvalita ovzdusia v istom regione by mala dosiahnut urcitu konkretnu uroven zlepsenia kazdych sedem rokov. Pripadne by mohol zakon vyzadovat, aby sa prevadzkove normy casom sprisnovali. Zakon by tiez mohol tieto pristupy spojit tak, ze by stanovil minimalnu uroven kvality vzduchu alebo vody a doplnil by tieto zakladne poziadavky suborom postupne sa sprisnujucich prevadzkovych noriem.18 Zakon USA o vodach (U.S. Clean Water Act) je prikladom takeho modelu zavadzania opatreni zakonom. Ustanovenia doplnene ku Clean Air Act v roku 1972 (v podobe novely) ziadali od subjektov, ktore vypustaju toxicky odpad priamo do splavnych vod, aby zaviedli "najlepsie realne mozne technologie na kontrolu znecistenia" v sucasnosti dostupne (NRMT) do 1. jula 1977 a aby splnili prisnejsie normy pre vypustanie znecistenia pouzitim "najlepsich dostupnych technologii, ktore su po ekonomickej stranke realizovatelne" (NDT) do 31. marca 1989. Vacsina najvacsich priemyselnych subjektov v USA dosiahla celostatny ciel - plnenie noriem NRMT v rokoch 1972 az 1977 a vacsina tiez odvtedy dosiahla normy NDT.19 Tvorca legislativy by mohol namiesto ustanovenia harmonogramu zavedenia opatreni na zaklade zakona, opravnit alebo nariadit prislusnemu organu, ktory je zodpovedny za uplatnovanie a presadzovanie zakona, aby zaviedli takyto harmonogram nariadenim. Zakon by mohol urad instruovat alebo umoznit mu, aby vydal jedno nariadenie ustanovujuce dlhodoby harmonogram pre normy, ktore zavadzaju opatrenia na ochranu zivotneho prostredia. Zakon by mohol poverit urad alebo ziadat od neho, aby pravidelne nariadenie obnovoval a zakazdym sprisnoval aplikovatelne normy. Tak ako v pripade zakonneho systemu, aj samotne mechanizmy zavadzania opatreni by mohli mat rozne podoby, ktore mozno vzajomne kombinovat a dosiahnut tak najvyssiu moznu uroven z hladiska ich dodrziavania. 18 Program, ktory umoznuje obchodovanie s povoleniami, je mechanizmus, ktory umoznuje priemyslu, aby si sam zvolil harmonogram zavadzania. Pri takomto systeme mozu priemyselne subjekty kupovat prava na dalsie (dodatocne) emisie od inych podobnych subjektov, ktorych emisie su nizsie ako stanovene limity. 19 Okrem toho, ze musia spTnat normy zalozene na technologiach, musia priemyselne subjekty, na ktore sa vztahuje Clean Water Act (Zakon o vodach), tiez spTnat poziadavky tykajuce sa kvality vody, zavedene statom, v ktorom posobia. Pozri vyssie na str. 8. 2. Rozdielne normy pre regulovane subjekty. Zakon alebo vykonavacie predpisy mozu tiez zarucit istu pruznost pri aplikovani opatreni na ochranu zivotneho prostredia urcenim rozne prisnych poziadaviek alebo rozdielneho casoveho harmonogramu pre dosiahnutie suladu so zakonom pre existujuce a nove zavody. Legislativci mozu predpokladat, ze dosiahnut sulad so zakonom bude najtazsie a najdrahsie pre priemyselne subjekty v prevadzke, ktore budu musiet prisposobit svojprogram a strojne zariadenie poziadavkam na znizenie znecistovania podla novych noriem. Preto je vhodne umoznit uz existujucim subjektom menej prisny harmonogram dosahovania suladu so zakonom.20 V state Pensylvania napriklad najnovsie pravne predpiosy upravujuce prevadzku zariadeni na spracovanie, skladkovanie a skladovanie tuheho odpadu umoznuju sucasnym drzitelom povoleni vyuzit dodatocne dvojrocne obdobie, pocas ktoreho maju ziskat od vladneho uradu nove povolenie, vyhovujuce poziadavkam tychto predpisov.21 V byvalej CSFR dostali uz existujuce zdroje znecistenia ovzdusia sedem rokov na to, aby sa prisposobili emisnym limitom zavedenym zakonom o ovzdusi.22 Iny sposob postupneho zavadzania poziadaviek je spojit harmonogram ich zavadzania s existenciou stavu zivotneho prostredia, ktoremu sa poziadavky snazia predist. Napriklad v Pensylvanii sa poziadavky na filtraciu pre zasobarne pitnej vody pouzivajuce povrchove zdroje, zakladaju na potrebe zabranit ochoreniam sposobenym sporami niektorych parazitov povrchovych vod. Tym systemom, pri ktorych sa vyskytovali taketo spory aj pred datumom platnosti poziadavky, sa nariadil skorsi datum zavedenia plnenia poziadavky. Systemy, pri ktorych sa spory vyskytli prvy raz az po datume platnosti poziadavky, mali trocha viac casu na zavedenie filtracie. Vsetky systemy na povrchovu vodu, nezavisle od toho, ci sa nasli spory parazitov v zasobarniach alebo nie, vsak museli splnit poziadavku filtracie do urciteho zaverecneho terminu. 20 Uvalenie prisnejsich poziadaviek na nove zariadenia ako na uz existujuce zariadenia je spojene s rizikom, ze sa zabrani investovaniu do novych zavodov. Kedze nove zavody by mohli byt zaroven cistejsimi zavodmi, diskutovalo sa o tom, ze mozno takyto typ diferencovania pravnych predpisov brzdi zlepsovanie situacie v zivotnom prostredi. Pozri Dudek, Stewart & Wiener, Environmental Policy for Eastern Europe: Technology-Based Versus Market-Based Approaches, 17 COLUM. J. ENVTL. L. 1, 13-14 (1992). Avsak aj ked zoberieme do uvahy naklady na prisposobenie sa prisnejsim environmentalnym zakonom a ich vykonavacim predpisom, zriadenie novych prevadzok moze byt este vzdy ekonomicky efektivnejsie ako prisposobenie starych. Navyse, pokial su rozdiely v urovni environmentalnych opatreni skutocne pricinou vzniku rizika zabrzdenia rozvoja novych zavodov, tento efekt mozno obist poskytnutim financnych zvyhodneni, napr. danovych ulav alebo inych vladnych preferencii novym environmentalne efektivnym priemyselnym subjektom. 21 25 PA. CODE -- 287.111-287.118 (1992). 22 Povodne patrocne obdobie zavadzania pre existujuce zdroje, pozri Zakon o ovzdusi, 9. jul 1991, Zakon CSFR c. 309/1991, 14(3), bolo neskor predTzene na sedem rokov. Pozri Zakon, ktorym sa meni a dopTna zakon c. 309/1991 o ochrane ovzdusia pred znecistujucimi latkami (Zakon o ovzdusi), 27. april 1992, - 10. Ocakava sa, ze tento federalny zakon CSFR bude prijaty aj parlamentmi CR a Slovenska. 3. Vyhody, nevyhody a ine uvahy. Mechanizmy zavadzania opatreni na zaklade zakonov alebo vykonavacich predpisov maju velky vyznam, pretoze su zavadzane v ranom stadiu environmentalneho legislativneho procesu. Ich zabudovanim do tohto procesu vznika moznost, aby sa s nedodrziavanim noriem pocitalo pri vytvarani celkoveho planu opatreni na ochranu zivotneho prostredia. Ich zavedenie moze zvysit legitimnost regulacneho systemu. Casove harmonogramy mechanizmov zavadzania opatreni na zaklade zakonov alebo vykonavacich predpisov vsak nedavaju regulovanym subjektom automaticky tu volnost pri dosahovani suladu so zakonom, ktoru by si mohli zelat. Ak napriklad dosiahnutie aplikovatelnych emisnych noriem bude vyzadovat instalaciu zariadenia na istej urovni, ale zavod si ho nemoze dovolit, postupne sprisnovanie noriem v urcitych casovych intervaloch nemusi zavodu, ktory nedodrziava normy, pomoct. Bud si potrebnu technologiu moze dovolit alebo nie; nebude schopny dosiahnut nizsie prechodne normy instalovanim iba casti potrebneho zariadenia. Okrem toho prijatie vseobecnych casovych harmonogramov zavadzanim opatreni navyse nezarucuje, ze regulovane subjekty vobec podniknu kroky smerom k plneniu noriem v priebehu prechodneho obdobia pred zavedenim prisnejsich noriem.23 Regulovane subjekty nemusia naopak urobit nic alebo len velmi malo potrebnych opatreni v zaujme dosahovania suladu so zakonom a potom vyuzit ekonomicke alebo ine problemy na svoje ospravedlnenie po uplynuti tohto prechodneho obdobia. Limitovane vladne zdroje navyse casto znemoznuju blizsie sledovanie a kontrolu toho, ako pokracuju priemyselne subjekty v dosahovani cielov zavadzania opatreni. V konecnom efekte sa moze stat, ze priemyselne subjekty zostanu pocas vseobecne chapaneho prechodneho obdobia zavadzania opatreni vlastne stale neregulovane. Ak chceme dosiahnut dostatocnu pruznost a prisposobivost bez toho, aby sme pritom obetovali konecne ciele ochrany zivotneho prostredia, moze sa ukazat ako potrebne zaviest dalsiu uroven regulacie, ktora lepsie odraza a reaguje na individualne okolnosti a ktora umozni lepsie sledovat pokrok v dosahovani suladu s normami pri jednotlivych zdrojoch znecistenia a presadzovat prechodne ciele. 23 Tato potencialna prekazka je tym pravdepodobnejsia, cim dlhsie je obdobie platnosti menej prisnych noriem. B. Silne a zaroven pruzne presadzovanie pomocou procesu udelovania povoleni Proces pretransformovavania vseobecnych environmentalnych noriem do mechanizmov ovplyvnujucich spravanie jednotlivych zdrojov znecistenia poskytuje aj prilezitosti pre silne, ucinne ale zaroven pruzne presadzovanie environmentalnych noriem. Azda najlepsiu prilezitost k tomu poskytuje proces udelovania povoleni. Pri tomto systeme sa dosahuje pruznost poskytovanim specifickych podmienok - jednak aplikovatelnych limitov a jednak metod dosahovania suladu s normami - ktore su prisposobene podmienkam a situacii individualnych drzitelov povoleni. Pri funkcnom systeme udelovania povoleni nemoze regulovany subjekt vykonavat cinnost bez toho, aby ziskala a dodrziavala povolenie vydane vladou na ohranicene obdobie. Povolenie specifikuje presne limity emisii a/alebo ine opatrenia, tykajuce sa cinnosti zdroja znecistenia. Napriklad, v povoleni sa moze zdroju znecistenia zakazat vypustanie urcitych latok, stanovit prijatelna uroven vypustania inych latok a povolenie moze vypustanie latok podmienit dosahovanim konkretnych charakteristik kvality ovzdusia alebo vody v prostredi zdroja znecistenia. Po vyprsani obdobia platnosti povolenia bude mat drzitel povolenia moznost obnovit ho len vtedy, ak moze preukazat, ze dodrziaval vsetky podmienky povodneho povolenia a bude dodrziavat podmienky noveho povolenia a zaroven, ze dodrziava vsetky environmentalne zakony vo vsetkych svojich prevadzkach. Silny system udelovania povoleni moze podporit dosledne presadzovanie poziadaviek zakonov a vykonavacich predpisov a zaroven umoznit pruznost procesu urcovanim individualnych podmienok povolenia pre kazdeho drzitela povolenia osobitne.24 1. Ziadost o povolenie. Po zriadeni systemu pravnej upravy zivotneho prostredia, ktory vyzaduje, aby znecistovatel ziskal povolenie pre svoju cinnost, moze organ zodpovedny za presadzovanie zakona ziadat od znecistujucich priemyselnych subjektov, aby podali ziadost o udelenie povolenia.25 Ak znecistujuca prevadzka nepoda ziadost, prislusny organ moze zacat konanie na presadenie zakona pre porusenie: 1) cielov zakona; 2) pravnych noriem; a/alebo 3) povinnosti poziadat o povolenie. Prave hrozba presadenia, vynutenia zakona (alebo jeho skutocne vynutenie v pripade potreby) je casto velmi potrebnym stimulom pre priemysel, aby bral zakony vazne a podavali ziadosti o povolenie. Organ moze pozadovat, aby ziadatel v ziadosti o povolenie uviedol podrobne informacie o svojich cinnostiach, organizacnej strukture a financnych zdrojoch. Tato informacia - ktoru by urad inac musel ziskavat sam a s vynalozenim znacnych nakladov - moze byt pre vladu velmi uzitocna, jednak pri urcovani potrebnych podmienok povolenia a jednak neskor pri presadzovani plnenia tychto podmienok. Poznanie vyrobnych postupov, metod a systemov moze umoznit organu prisposobit podmienky a poziadavky povolenia tak, aby subjekty mohli dosahovat maximalny mozny stupen suladu so zakonmi; informacia o organizacnej srukture a vlastnictve ziadatela o povolenie moze pomoct pri presadzovani zakona v buducnosti a tiez urcit vysku financneho postihu za porusenie podmienok povolenia. Tento proces preto umoznuje preniest cast zataze zabezpecovania dodrziavania pravnych predpisov v oblasti zivotneho prostredia na bedra sukromneho sektoru. 24 V prilohe A najdete priklady povoleni. [Pozn.: neprelozene] 25 Urad zivotneho prostredia tu ma moznost uplatnit dalsie podmienky pri zavadzani opatreni - moze urcit rozne zaverecne terminy podania ziadosti o povolenie pre rozne typy prevadzok. V ziadosti o povolenie musi ziadatel navrhnut tiez presne metody, ako chce dosiahnut dodrziavanie aplikovatelnych poziadaviek. Najlepsie je, ak tieto metody vytvori a navrhne ziadatel a nie organ zodpovedny za presadzovanie zakonov, a to z dvoch dovodov.26 Po prve, ziadatel by mal poznat vlastne vyrobne postupy a toky odpadov lepsie nez ktokolvek iny. Preto by mal mat ziadatel najlepsie predpoklady na to, aby identifikoval najefektivnejsie cesty k dosiahnutiu suladu s predpismi. Po druhe, ak ziadatel predlozi metodu a harmonogram dosahovania suladu, o ktorom prehlasuje, ze je realny, a potom sa nedrzi harmonogramu, prislusny organ ma lepsie podmienky pre zacatie konania na presadenie zakona. Ak vsak na druhej strane organ vytvoril metodu a harmonogram dosahovania suladu s predpismi, ziadatel o povolenie moze spochybnit ktorekolvek nasledne konanie na presadenie zakona s odovodnenim, ze povodna metoda a harmonogram dosahovania suladu boli nerealisticke.27 2. Prevencia znecistenia: Tvorive metody dosahovania suladu s predpismi Proces podavania ziadosti o povolenie ma ziadatelom umoznit a podnietit ich k tomu, aby zaujali vsestranny pristup k otazke dodrziavania noriem. Prevadzkovatel priemyselneho zavodu pri podavani ziadosti o povolenie moze pri preskumani aplikovatelnych noriem pre vypustanie znecistenia dospiet k zaveru, ze sucasne technicke moznosti prevadzky nestacia na pozadovanu uroven spracovania odpadovych latok. Prevadzkovatel zariadenia vsak stale moze mat moznost dosiahnut uroven limitov pre vypustanie (alebo sa k ich dodrziavaniu aspon priblizit) po preskumani celkoveho vyrobneho procesu prevadzky s cielom identifikovat potencialne moznosti redukcie odpadov. Ak sa pri procese udelovania povoleni a pri urcovani noriem uvazuje iba o samotnom bode vypustania znecistenia, metody dosahovania suladu s normami sa mozu obmedzit iba na technologie spracovania odpadu a ine procesy "na konci potrubia". Ale ak je mozne modifikovat cely rad vyrobnych postupov zavodu s cielom dosiahnut sulad s environmentalnymi normami, mozno uvazovat o zmenach v skorsich stadiach vyrobneho procesu. Toto nielenze umoznuje regulovanemu priemyselnemu subjektu integrovat postupy kontroly znecistenia s ostatnymi planmi vyroby, ale moze prispiet aj k znizeniu nakladov na dosahovanie suladu s normami. V niektorych pripadoch aj relativne mala uprava vyrobneho procesu moze znizit unik znecistenia ucinnejsie ako instalacia drahych a zlozitych technologii "na konci potrubia". Zavod moze napriklad znizit alebo zabranit vypustaniu oxidu siriciteho (SO2) pouzivanim paliva s nizkym obsahom siry ucinnejsie ako instalovanim drahych filtrov na kominy.28 Zavod moze tiez pocas zostavovania programu zosuladovania svojej cinnosti s poziadavkami environmentalnych noriem zistit, ze vyrobny proces pouzivany pri vyrobe maleho zlomku celkovej produkcie vytvara neumerne mnozstvo znecistenia. Zavod moze dospiet k zaveru, ze je lacnejsie a ma vacsi zmysel vylucit tento vyrobny komponent zo svojho vyrobneho programu ako riesit problem vzniknuteho znecistenia. Poziadavka zvazovat moznosti prevencie znecistenia uz od sameho zaciatku vyrobnej operacie, hlavne ak je formulovana a sledovana efektivne vedenym povolovacim procesom, moze priniest uzitok priemyslu aj zivotnemu prostrediu.29 26 Urad moze poskytnut ziadatelovi navod alebo konzultacie pri urcovani najlepsich moznych metod dosahovania suladu s normami (napr. priklady vhodnych technologii na redukciu znecistenia, ktore by boli uspokojive z hladiska pravnych poziadaviek, ale i vyrobnych postupov a udrzby). Urad moze tiez zorganizovat konferenciu pre ziadatelov z podobnych prevadzok, na ktorej by sa diskutovalo o roznych metodach dosahovania suladu s predpismi. 27 V prilohe B su vzorove priklady ziadosti o povolenie. (Pozn. - neprelozene) 28 Isty farmaceuticky zavod v USA vyvinul povrchovy obal na tabletky rozpustny vo vode, ktory nahradil povodny obal rozpustny iba v nevodnych rozpustadlach. Zavedenie tejto zmeny stalo 60 000 USD, ale odstranilo naklady na zariadenie kontrolujuce znecistenie vo vyske 180 000 USD a vytvorilo predpoklad pre dlhodobe uspory nakladov na suroviny. Ta ista firma si vypocitala, ze podobne upravy procesov, nahrada surovin inymi, rekonstrukcia zariadeni a ine vyrobne zmeny, ktore zaviedla od roku 1975 na celom svete, znizili znecistenie o vyse 575 000 ton odpadnych latok a usetrili firme celkove 530 milionov dolarov. Pozri WORLD RESOURCES INST., BEYOND COMPLIANCE: A NEW INDUSTRY VIEW OF THE ENVIRONMENT 14 (B. Smart ed. 1992). 29 Takyto prehlad o prevencii znecistenia mozno pozadovat zakonom alebo vykonavacim predpisom, ktory upravuje zdroj znecistenia - napr. celu prevadzku zavodu - namiesto toho, aby upravovalo iba samotne vypustanie odpadnych latok. Pripadne, aj ked je cielom noriem iba upravovat vypustanie odpadnych latok, ich aplikaciou moze byt zalozena na prehodnoteni celkovej prevadzky priemyselneho zavodu. Napriklad z hladiska dosiahnutia hladiny emisii na urovni "najlepsich dostupnych technologii" moze prislusny organ zvazovat dostupne technologicke moznosti vo vsetkych stadiach vyrobneho procesu. Legislativna historia zakona USA o vodach (Clean Water Act) jasne ukazuje, ze po stanoveni emisnych hladin NDT podla tohto zakona [Pozn.: pozri II. A. 1., 2. odstavec] by urad mal hodnotit "cely zavod" a nie iba "technologie na eliminaciu znecistenia pouzivane pri samotnom vypustani odpadnych latok bodovym zdrojom." H.R. Rep. No. 92-911, 92d Cong., 2d Sess., 102-03 (1972). 3. Harmonogram dosahovania suladu s normami: Presadzovanie postupneho dosahovania suladu. Aj napriek dokladnemu prehodnoteniu moznych opatreni, zameranych na prevenciu znecistenia alebo jeho odstranenie, nemusi byt zavod hned schopny dodrziavat ciele noriem, a to z opodstatnenych dovodov, ci uz financnych a/alebo technickych. To vsak neznamena, ze organ zodpovedny za presadzovanie zakonov by nemal presadzovat zakon voci zavodu. Organ by mal namiesto toho pozadovat od zavodu prostrednictvom procesu udelovania povoleni, aby navrhol presny harmonogram opatreni, ktore zavod podnikne na dosiahnutie pripadneho suladu s normami. Ak napriklad ziadatel o povolenie prevadzkuje zavod, na ktory sa vztahuju limity emisii SO2, vo svojej ziadosti by mal informovat o prevadzkovych a technickych zmenach, ktore uskutocni, aby svoje emisie znizil na povolenu uroven. Ziadatel moze slubit, ze nahradi v sucasnosti pouzivane palivo palivom s nizkym obsahom siry a ze nainstaluje filtre na svoje kominy. Harmonogram dosahovania suladu moze obsahovat presne datumy, do ktorych sa uskutocnia jednotlive medzikroky k dosiahnutiu tychto dvoch cielov. Harmonogram moze napriklad urcit datumy, do ktorych: 1) bude identifikovany dodavatel noveho paliva; 2) sa objedna nove palivo; 3) sa nove palivo zacne v zavode pouzivat; 4) bude identifikovany vhodny filter; 5) bude filter objednany; 6) zacne instalacia filtra; 7) zacne testovanie novoinstalovaneho filtra a 8) novy filter bude plne funkcny.30 Ak bude povolenie obsahovat datumy uskutocnenia jednotlivych medzistupnov, prislusny organ bude moct sledovat zavod a presvedcit sa, ci sa podnikaju kroky v zaujme dosiahnutia uplneho suladu s normami. Namiesto cakania az do konecneho zaverecneho terminu, aby mohol uplatnit sankcie za nedodrzanie opatreni na kontrolu znecistenia, organ moze zacat konanie na presadenie podmienok, ak zavod neuskutocni uz niektore z medzikrokov. Tymto sposobom moze urad viest silny a ucinny program presadzovania zakonov a ustavicne nabadat priemysel k postupu smerom k dodrziavaniu noriem, bez toho, aby sa ocitol v casto zlozitej situacii, ze musi presadzovat konecne ciele - dodrziavanie noriem - voci priemyselnemu subjektu, ktory nie je schopny ich dodrziavat. Priemyselny subjekt dostane volnost - v ramci systemu presadzovania zakonov - na uskutocnenie potrebnych opatreni veducich k zavedeniu dodrziavania noriem. 30 V prilohe C su uvedene priklady harmonogramov dosahovania suladu. [Pozn.: neprelozene.] Alternativou k modifikovaniu zakonom stanovenych datumov, do ktorych su subjekty povinne splnit poziadavky noriem, prostrednictvom harmonogramu povolovacieho procesu, je vykon zavazneho pravneho dokumentu (pravidla dohody a zmluvy alebo ich ekvivalent), ktory zachovava povodny pravny zavazok a vymedzuje uradu sposoby presadzovania jeho dodrziavania na zaklade toho, ake kroky podnikol drzitel povolenia v zaujme dosahovania suladu s normami. 4. Dokumentacia dodrziavania predpisov Ked ziadatel o povolenie predlozi navrhovany postup a harmonogram dosiahnutia suladu s cielmi zakona a s normami, prislusny organ musi potvrdit nielen to, ci je ziadatel schopny uskutocnit, co navrhol, ale tiez ze navrhovane kroky skutocne povedu k dosiahnutiu konecneho ciela - suladu s normami. Urad moze pozadovat od ziadatela, aby predlozil dokazy o tom, ze jeho navrhy su realizovatelne. Ziadatela mozno napriklad poziadat, aby predlozil certifikat vystaveny nezavislymi odbornikmi - inziniermi, vedcami alebo inymi technickymi expertami - dokazujuci, ze navrhovane kroky budu efektivne a ze navrhovany harmonogram je skutocne najrychlejsou moznou variantou. Po vystaveni povolenia moze byt jeho drzitel poziadany, aby preukazal, ze dodrzuje podmienky povolenia po celu dobu jeho platnosti, a to predlozenim dokazov o plneni dohodnutych krokov. Drzitel povolenia, ktory slubil kupit palivo s nizkym obsahom siry a instalovat filtre, moze byt napriklad poziadany, aby predlozil faktury za dodanie paliva, zaznamy o objednani a doruceni potrebnych komponentov filtra ako aj pracovne prikazy dosvedcujuce, ze filter bol uvedeny do prevadzky. Vladny urad moze tiez pozadovat, aby prezident alebo iny vysoko postaveny predstavitel firmy dosvedcil, ze firma dodrzuje aplikovatelne poziadavky jednak v case podania ziadosti ako aj v kazdom stadiu harmonogramu dosahovania suladu.31 Ziskanim certifikatu od vyssieho manazmentu mozno predist nedodrziavaniu podmienok povolenia, pretoze tito predstavitelia sa stanu priamo zodpovednymi za ich porusovanie. Dodrziavanie podmienok mozno dalej zabezpecit akousi formou financnej poistky, napr. financnej obligacie, ktora bude drzitelovi povolenia odnata v pripade nedodrziavania podmienok povolenia - vcitane medzistupnov dohody - alebo udajov a podmienok certifikatu. Povolenie moze tiez obsahovat okrem harmonogramu dosahovania suladu a poziadavky na predlozenie certifikatu aj dalsie podmienky, ktore pomozu prislusnemu organu sledovat, ci zdroj znecistenia skutocne napreduje pri dosahovani cielov ochrany zivotneho prostredia. V povoleni sa moze od zdroja znecistenia napriklad pozadovat, aby pravidelne monitoroval svoj postup pri dosahovani suladu a aby podaval uradu hlasenia o mnozstvach vypustanych odpadnych latok. Tento proces nielenze umoznuje uradom a verejnosti identifikovat porusovanie zakona, ale zabezpecuje aj to, ze samotny zdroj znecistenia si je vedomy dopadov svojej cinnosti na zivotne prostredie. Uskutocnuju sa aj pravidelne neohlasene kontroly vladnymi uradmi v obdobi platnosti povolenia, ktore sleduju, ci drzitel povolenia dodrziava vsetky podmienky. 31 Takyto certifikat potvrdzuje, ze drzitel povolenia dodrziava aj poziadavky dalsich zakonov, a moze zahrnovat aj pobocky danej firmy alebo firmy kontrolovane tou istou skupinou firemnych predstavitelov. 5. Zefektivnenie procesu udelovania povoleni. Aj ked je poziadavka vystavenia povolenia hodnotnym pravnym nastrojom, moze znacne zatazit prislusne organy a zvysit naroky na ich zdroje. Efektivny proces udelovania povolenivyzaduje dostatok kvalifikovanych vladnych zamestnancov, ktori prestuduju a dohodnu konkretne podmienky a pravidla kazdej ziadosti o povolenie. Existuje viacero postupov, umoznujucich znizit administrativnu zataz, ktoru predstavuje proces udelovania povoleni. Jedna z moznosti, ktore ma spravny urad, je vydanie "povolenia podla predpisov" pre urcite kategorie cinnosti, ktorych environmentalne dopady a rizika su dostatocne zname a relativne male. Namiesto vyzadovania jednotlivych povoleni urad moze vydat nariadenie, ktore sa vztahuje na vsetky priemyselne subjekty v ramci prislusnej kategorie. Nariadenie bude obsahovat podobne podmienky ako v povoleni, napr. limity pre vypustanie znecistenia, prevadzkove smernice a poziadavky na monitorovanie vlastnych aktivit. Prislusny priemyselny subjekt, ktory spTna tieto podmienky, sa automaticky povazuje za vlastnika povolenia k cinnosti, bez toho, aby musel podstupit formalny povolovaci proces. Urad moze potom iniciovat konanie na presadenie nariadenia voci prevadzkam, ktore nedodrzali aplikovatelne podmienky.32 Podobnou metodou setrenia nedostatocnymi zdrojmi je pristup vladnych uradov, pri ktorom sa povolenie automaticky vopred odoprie urcitej definovanej kategorii regulovanych subjektov. Podobne ako pri "povoleni podla predpisov" sa vdaka takymto kategorickym rozhodnutiam mozno vyhnut preskumavaniu nespocetneho poctu jednotlivych povoleni. Napriklad povolovaci program pre skladkovanie nebezpecneho odpadu moze vylucit z uvahy geograficke oblasti s urcitymi neziaducimi fyzikalnymi charakteristikami, ako su mociare alebo lokality s velkym podielom vodnych ploch. Tato uprava umoznuje uradu zakazat urcite aktivity bez toho, aby musel uskutocnit komplexne vedecke alebo odborne hodnotenie potencialnych skod, ktore pravdepodobne nastanu pri uskutocnovani aktivit ziadatelom o povolenie. 32 Povolovanie podla predpisov samozrejme eliminuje niektore vyssie diskutovane vyhody povolovacieho systemu. Tieto vyhody spocivaju v tom, ze kazda ziadost sa v priebehu povolovacieho procesu individualne preskuma. Priklad postupu povolovania podla predpisov je uvedeny v prilohe D [Pozn.: neprelozene]. 6. Ucast verejnosti na procese udelovania povoleni V zaujme zdokonalenia procesu udelovania povoleni by bolo dobre prebudzat zaujem verejnosti o ucast na pojednavaniach tykajucich sa ziadosti, o pripomienkovanie planov na dosiahnutie suladu s predpismi, ako aj o pripomienkovanie podmienok a poziadaviek povoleni. Verejnost moze hodnotit harmonogram dosahovania suladu a jeho jednotlive medzistupne, moze hodnotit podmienky poskytovania sprav formulovane v povoleni, aby mala istotu, ze tieto opatrenia umoznia dostatocne ucinne sledovanie dodrziavania podmienok povolenia verejnostou a vladnymi organmi. Ucast verejnosti moze zlepsit ucinnost povolenia ako nastroja na dodrziavanie zakona aj z toho dovodu, ze verejnost ma prakticke skusenosti s dopadmi a ucinkami aktivit ziadatela na zivotne prostredie zasiahnutej komunity. Ulohu verejnosti ako straznika mozno zvysit, ak umoznime obcanom, aby diskutovali o podmienkach a poziadavkach povolenia s uradom, ktory ho vydava, a/alebo na sude, ak uz povolenie bolo vydane. Zapajanie verejnosti sa vlade spatne vracia v podobe sirokej podpory jej programu zavadzania presadzovania zakonov. 7. Presadzovanie dodrziavania povoleni. Nedodrzanie ktorejkolvek z podmienok a poziadaviek povolenia - vcitane terminov jednotlivych medzistupnov dosahovania suladu - poskytuje dovod k pozastaveniu alebo zruseniu povolenia a tym k ohrozeniu moznosti drzitela povolenia vykonavat svoju cinnost. Nedodrzanie podmienok povolenia je tiez podkladom pre ostatne administrativne, obcianske a trestne postihy, vcitane uvalenia pokut a vazby pre predstavitelov firiem. Pretoze tarcha preukazania dodrziavania podmienok povolenia v urcenych casovych intervaloch lezi na drzitelovi povolenia a pretoze poskytnute informacie od drzitelov povolenia sluzia ako priznanie o nedodrzani podmienok povolenia, povolovaci proces moze ulahcit vlade jej ulohu pri presadzovani zakonov. Vlada by mala mat vzdy moznost presadit dodrziavanie vseobecnych zamerov zakona voci zavodu. Prostrednictvom systemu udelovania povoleni vsak moze vlada rozmenit tieto ciele na konkretne poziadavky, ktore musi zavod splnit. Najcastejsie je lahsie presadzovat voci zavodu dodrziavanie konkretnych poziadaviek ako vseobecnych cielov zakonov - konkretne poziadavky zasa pomahaju zavodu priblizovat sa ku konecnemu cielu - k doslednemu dodrziavaniu zakonov s minimalnymi narokmi na obmedzene vladne zdroje. 8. Pozitivne ucinky procesu udelovania povoleni Proces udelovania povoleni ma pri uplatnovani environmentalnych zakonov pozitivnu ulohu z niekolkych hladisk. Dava drzitelovi povolenia prilezitost vypracovat taky navrh realizacie postupu dosahovania suladu s environmentalnymi normami a zakonmi, ktory najlepsie vyhovuje z hladiska jeho vyrobnych procesov a jeho moznosti. To umoznuje, aby bol proces dosahovania suladu efektivnejsi, jednak z pohladu znecistovatela, ktory moze navrhnut pre neho investicne najvyhodnejsie a najlahsie realizovatelne plany a jednak z pohladu vladneho organu tymto zbaveneho administrativnej zataze, ktoru predstavuje uprava podmienok a poziadaviek povolenia na konkretne podmienky jednotlivych ziadatelov. Ak proces udelovania povoleni umoznuje alebo vyzaduje zvazovanie vyrobnych procesov znecistovatela, moze z dlhodobeho hladiska stimulovat zlepsenie podmienok zivotneho prostredia, pretoze dava znecistovatelom prilezitost, aby v usili o dosiahnutie suladu s normami pouzili technologie na prevenciu znecistenia. Proces udelovania povoleni tiez sluzi na to, aby si regulovane subjekty uvedomili svoju povinnost dodrziavat normy a aby hladali realne a dostupne moznosti ich dodrziavania. Povolovaci organ moze vyuzit tento proces ako prilezitost k tomu, aby poucil priemyselne subjekty o ich povinnostiach zo zakona. Vlada moze organizovat konferencie predchadzajuce podavaniu ziadosti, na ktorych by prebiehali diskusie s regulovanymi subjektami o mechanizmoch pravnej upravy zivotneho prostredia.33 Zakomponovanie terminovanych medzistupnov dosahovania suladu s normami do povolenia posobi ako poistka toho, ze regulovany subjekt bude ciele ochrany zivotneho prostredia dosahovat postupne. Konecne terminy plnenia jednotlivych medzistupnov umoznuju vlade, aby mohla vcas zasiahnut v zaujme presadzovania zakona. A napokon, proces udelovania povoleni vyznamne posilnuje mocenske paky vlady v procese presadzovani zakona. Model povoleni sustreduje debatu medzi vladou a znecistovatelom na uzky okruh otazok - ktore je zvycajne jednoduchsie urcit a vyriesit - o tom, ci povolenie existuje a ci znecistovatel spTna poziadavky povolenia. To je ine, ako keby sa riesil komplexnejsi problem, ci aktivity znecistovatela poskodzuju zivotne prostredie alebo ci znamenaju porusovanie vseobecnejsich environmentalnych predpisov. Urady vynalozia ovela menej ludskych a inych zdrojov a presadia sa vo viacerych sporoch na sudnych procesoch tykajucich sa spomenutych otazok. C. Pruznost pomocou procesu stanovenia osobitnych podmienok Iny sposob dosahovania pruznosti pri spTnani potrieb zavadzania opatreni na ochranu zivotneho prostredia v kontexte silneho programu presadzovania zakonov je prostrednictvom procesu stanovenia osobitnych podmienok. Osobitne podmienky docasne oslobodzuju regulovany subjekt od dodrziavania aplikovatelnych zakonnych poziadaviek, pricom ustanovuje specificke limity a podmienky tejto vynimky. Osobitne podmienky obsahuju casovy harmonogram dosahovania suladu, podobny harmonogramu, na ktorom sa dohodol znecistovatel s vladnym uradom prostrednictvom procesu udelovania povoleni alebo konania v zaujme uplatnenia a presadenia zakona. V pripade osobitnych podmienok je vsak proces tvorby harmonogramu dosahovania suladu ovela viac otvoreny verejnosti - nie je to jednoducho vyjednavanie medzi znecistovatelom a organom. Osobitne podmienky su obycajne udelovane nezavislym vyborom zostavenym z predstavitelov z prislusnych organov, regulovanych subjektov a z predstavitelov verejnosti. Predstavitel zavodu, ktory chce ziskat udelenie osobitnych podmienok, musi vyboru predlozit navrh. Regulovany subjekt sa potom stretne s vyborom na verejnom stretnuti. Vybor - a verejnost, ktora sa zucastni na stretnuti - moze predstavitelovi prevadzky klast otazky tykajuce sa navrhu a odporucanych zmien. Urad pre zivotne prostredie potom predlozi vyboru svoje odporucania a vybor hlasuje o tom, ci osobitne podmienky udelit. Kazda sprava o postupe alebo ziadost o predTzenie zaverecnych terminov plnenia jednotlivych medzistupnov podlieha podobnemu postupu za ucasti verejnosti. Takyto otvoreny proces umoznuje vlade dospiet k verejnemu konsenzu nevyhnutnemu pre uplatnenie silneho regulacneho systemu s pruznymi mechanizmami postupneho zavadzania opatreni na ochranu zivotneho prostredia. Verejnost ma moznost porozumiet tomu, preco je v urcitych konkretnych pripadoch nevyhnutny odklad povinnosti dodrziavania predpisov, a zaroven ziska istotu, ze vlada ani priemysel tento odklad nepredTzia viac, nez ich opravnuju osobitne podmienky. 33 Tieto konferencie mozno vyuzit aj na poskytovanie technickej pomoci a sirenie informacii o sposoboch dosahovania suladu s predpismi. Z hladiska uspesnosti systemu udelovania osobitnych podmienok je zasadnych niekolko faktorov. Po prve, okolnosti a podmienky opravnujuce poskytovanie osobitnych podmienok by mali byt prisne ohranicene. Zakonom alebo nariadenim by sa malo napriklad zakazat udelenie osobitnych podmienok v pripadoch, keby mohli byt pricinou porusovania aplikovatelnych noriem pre jednotlive zlozky prostredia alebo sposobit nebezpecenstvo vazneho lokalneho ohrozenia prostredia, ako je to napriklad v pripade toxickych latok. Ziadatelov treba poziadat, aby okrem financnych problemov uviedli a preukazali aj vsetky okolnosti, ktore im znemoznuju okamzite pristupit k dodrziavaniu noriem. Tarcha formulovania a dokazovania potreby ziskat udelenie osobitnych podmienok ma lezat na subjektoch, ktore sa o ne uchadzaju. Zakon moze napriklad povolovat predTzenie zaverecneho terminu dosiahnutia suladu s normami tym znecistovatelom, ktori mozu preukazat, ze inovovovali svoje vyrobne procesy alebo technologie na eliminaciu znecistenia. DTzku predTzenia moze posudit vybor pre urcenie osobitnych podmienok, ale mala by sa brat do uvahy maximalna lehota stanovena zakonom. Podobne definicia toho, co mozno zahrnut pod pojem "inovovany" proces alebo technologia moze, ale nemusi byt explicitne formulovana v ustanoveni zakona, ktory hovori o vynimkach.34 Ina forma zakonneho ustanovenia o udelovani osobitnych podmienok moze umoznit udelenie jednorazoveho docasneho predTzenia vynimky z poziadaviek zakona vtedy, ak regulovany subjekt dokaze, ze primerana technologia na eliminaciu znecistenia zatial nie je k dispozicii alebo ze dodrziavanie normy nie je inac mozne. Toto predTzenie by poskytlo regulovanemu subjektu cas na vyvoj noveho procesu alebo na odstavenie danej vyroby.35 Po druhe, osobitne podmienky treba svojou povahou povazovat za docasne a nie trvale riesenie - skor za predTzenie terminu ako ustupok. Subjekty uchadzajuce sa o ich udelenie sa musia pricinit o to, aby dosiahli uplny sulad s normami v priebehu urciteho konkretneho casoveho obdobia. Mechanizmy, ktore zarucia, ze k potrebnemu progresu sa skutocne dospeje, mozu byt podobne vyssie diskutovanym mechanizmom v suvislosti so systemom povoleni. Ziadost o udelenie osobitnych podmienok musi napriklad obsahovat navrhy harmonogramov dosahovania suladu s normami, ktore od drzitela udelenia osobitnych podmienok vyzaduju konkretne aktivity a opatrenia do urcitych terminov a ktore ustanovuju prechodne normy. Nedodrzanie harmonogramu alebo prechodnych noriem by malo za nasledok financne pokuty a ine vazne sankcie, vcitane zatvorenia prevadzky, a znamenalo by automaticke zrusenie osobitnych podmienok. Po tretie, osobitne podmienky by mali obsahovat specifikovane poziadavky na vlastne monitorovanie a poskytovanie sprav. Tieto poziadavky umoznia detekciu, informovanie verejnosti a postih za porusenie osobitnych podmienok. A po stvrte, od drzitela udelenia osobitnych podmienok by sa malo vyzadovat zriadenie istej formy financnej poistky, napriklad obligacie, ktora by zarucovala dodrzanie vsetkych prechodnych a konecnych podmienok. Ich porusenie by malo automaticky viest k prepadnutiu financnej zaruky zlozenej ziadatelom, a to sucasne s dalsim aplikovatelnym administrativnym, obcianskym alebo trestnym postihom. 34 Cast 301(k) zakona Clean Water Act (Zakon o vodach) obsahovala ustanovenie, ktore povodne rozsirilo termin povinnosti zosuladenia s poziadavkami tykajucimi sa NDT [Pozn.: vid cast II.A.1., 2. odst.] pre tie zdroje znecistenia, ktore zaviedli inovovane technologie na dosiahnutie suladu s normami. Aby mohli byt udeleny odklad, inovovana technologia musela byt siroko vyuzitelna aj ostatnymi priemyselnymi subjektami. Ak zahrnala vyrobny proces, musela tato technologia prispiet aj k podstatnemu znizeniu mnozstva odpadnych produktov vyroby, ako sa bezne pozadovalo. Ak zahrnala metody kontroly znecistenia, musela tato technologia bud viest k podstatnemu znizeniu mnozstva odpadnych produktov vyroby, ako sa normalne vyzadovalo, alebo k dosiahnutiu noriem NDT s vynalozenim podstatne nizsich nakladov ako pri systemoch, ktore EPA oznacila za ekonomicky pristupne. 35 Systemy udelovania osobitnych podmienok su obzvlast uzitocne, ak sa aplikovatelne predpisy uplatnuju v ramci celeho priemyslu, a nie iba pripad od pripadu. Napriklad, podla zakona o vodach (U.S. Clean Water Act) moze zdroj znecistenia ziskat udelenie osobitnych podmienok, ak moze preukazat existenciu "zasadne odlisneho faktoru", ktory ho odlisuje od inych zdrojov jeho kategorie a ktory mu brani v moznosti dodrzat aplikovatelne limity pre vypustanie znecistenia. Pozri Chemicals Mfrs. Ass'n v. Natural Resources Defense Council, 470 U.S. 116, 120 (1984). Spomenute styri podmienky su zasadne, ak sa chceme vyhnut moznosti, ze osobitne podmienky pohltia vsetky pravidla ochrany zivotneho prostredia. Napriklad v CSFR praktiky vlady, ktora vyhovela vacsine ziadosti regulovanych subjektov o udelenie vynimiek tykajucich sa unikov znecistenia z prisneho zakona o vodach, prakticky anulovali cely zakon.36 Ak je proces udelovania osobitnych podmienok premyslene zostaveny a efektivne uplatnovany, moze zlepsit system ochrany zivotneho prostredia. Podobne ako v pripade udelovania povoleni, aj proces udelovania osobitnych podmienok by mohol byt vyuzity na ziskavanie informacii o cinnostiach ziadatela, na podnecovanie technologickych inovacii, na sledovanie postupu uplatnovania opatreni smerujucich k dodrziavaniu noriem a na podporu ucasti verejnosti pri uplatnovani a presadzovani zakonov. Zaciatkom 70-tych rokov bol system udelovania osobitnych podmienok efektivne uplatneny v okrese Allegheny v Pensylvanii, v ktorom sa nachadza mesto Pittsburgh - svojho casu jedno z najznecistenejsich mestskych aglomeracii v USA. Predstavitelia okresu ho pouzili pri zavadzani zakona U.S. Clean Air Act (Zakon USA o ovzdusi) v podmienkach okresu Allegheny. Proces udelovania osobitnych podmienok bol zavedeny ako prechodne opatrenie. Osobitne podmienky - oznacovane ako "pravidla odkladu povinnosti dodrziavania noriem" podla pravnych predpisov okresu Allegheny - boli platne iba pocas presne urceneho obdobia; po uplynuti tohoto obdobia sa dosiahol taky stav, ze sa zakon dodrziaval na celom uzemi okresu.37 Udelene osobitne podmienky obsahovali casove harmonogramy dosahovania suladu s normami, ktore zavazovali priemyselne subjekty, aby vyvinuli inovovane technologie na eliminaciu znecistenia. Vysledkom tohto procesu bolo zavedenie vyspelejsich technologii a ich celkovy rozvoj, ktory by sa zrejme inym sposobom nebol dosiahol. Osobitne podmienky boli napriklad udelene tlaciarenskej firme, ktora vo vyrobnom procese pouzivala tlaciarensku farbu na baze rozpustadiel nerozpustnych vo vode, co sposobovalo vysoku hladinu emisii VOC. V case udelenia osobitnych podmienok bolo znamych malo alternativ - ak vobec - k tejto farbe. Ziadatel o udelenie osobitnych podmienok poziadal o moznost ziskania niekolkych mesiacov na uskutocnenie pokusov potrebnych k najdeniu vhodnej nahrady. Pocas tohto obdobia ziadatel oznamil vyboru, ze nahradil atrament na baze nevodnych rozpustadiel vhodnou neskodnou latkou. Na konci kratkeho obdobia osobitnych podmienok teda firma nahradila tlaciarensku farbu na baze nerozpustnych rozpustadiel farbou rozpustnou vo vode a znizila tak svoje emisie VOC na povoleny limit. 36 Pozri vyssie v pozn. 1, Bowman & Hunter, str. 326 (citat zo zakona CSSR c. 138/1973 -23(3) o vodach: "V jednotlivych mimoriadnych pripadoch... vlada republiky moze schvalit vypustanie odpadnych latok inym sposobom, ako ustanovuje tento zakon...."). Mnohe z tychto vynimiek boli teraz zrusene specialnym nariadenim. 37 Priloha E obsahuje kopiu procesu udelenia osobitnych podmienok [Pozn.: neprelozene.] Osoby zainteresovane na navrhovani a uplatnovani systemu osobitnych podmienok v okrese Allegheny, pripisuju velky podiel uspechu aktivnej ucasti miestnych obcianskych skupin a pozornosti medii. System zabezpecoval verejne pojednavania pri vsetkych ziadostiach o udelenie osobitnych podmienok; obcianske organizacie mali pravo zasahovat do procesu a znovu vypocut svedkov, aby si mohli overit ich svedectva. Intervenujuci obcania boli casto akymisi strazcami, ktori zarucovali, ze kazda schvalena ziadost o udelenie osobitnych podmienok obsahovala poziadavku medzistupnov v procese dosahovania suladu s normami a taktiez poziadavku sledovania cinnosti regulovanych subjektov. Vsetky fazy procesu udelovania osobitnych podmienok boli verejne; osobitne podmienky boli udelovane na kratke casove obdobia a ziadatelia museli pocitat s kontrolou verejnosti zakazdym, ked predkladali vyboru spravu o postupe a podavali ziadost na dalsie obdobie.38 D. Pruznost v ramci samotneho systemu procesu presadzovania zakonov Tema, ktorej sa venuje cely tento material, sa zaobera myslienkou, ze trvala ucinna hrozba presadzovania, vynucovania zakona je ucinnym stimulom, ktory podnecuje spolupracu priemyslu s vladou na vyvoji realistickych mechanizmov dosahovania suladu so zakonmi. Ak vsak tieto mechanizmy nie su k dispozicii - alebo ak su k dispozicii, ale nezabezpecuju dostatocne efektivny postup k dosahovaniu tohto suladu - samotny proces presadzovania zakonov mozno vyuzit na zabezpecenie takehoto trvaleho postupu. Aj pri uplatneni dosledneho programu presadzovania zakonov moze vlada stale poskytnut priemyselnym subjektom priestor na postupny prechod k uplnemu suladu s environmentalnymi zakonmi. Vlada moze pouzivat paky vytvorene silnym procesom presadzovania zakonov, napriklad, moze stimulovat regulovane subjekty, aby sa radsej usilovali ziskat suhlas vlady k vzajomnej dohode, nez by riskovali uvalenie tvrdych postihov za porusovanie environmentalnych zakonov. Porusovatel zakona sa pravdepodobne radsej vyhne sudnemu stihaniu alebo uradnemu nariadeniu na odstavenie prevadzky, aj za cenu podrobenia sa dohode, obsahujucej aj prisnejsie podmienky, nez ake by boli vysledkom konania na presadenie zakonov. Vysledna zajomna dohoda by mala obsahovat dohodnutu vysku pokuty za porusovanie noriem a tiez suhlas s prisnym dodrziavanim terminov a podmienok harmonogramu dosahovania suladu s normami. Realizacia dohody moze byt este zabezpecena obligaciou alebo inou financnou poistkou. Tento harmonogram pripomina harmonogramy diskutovane v suvislosti s udelovanim povoleni a osobitnych podmienok, aj ked v tomto pripade by mal byt cas dosiahnutia suladu kratsi a normy, ktorym sa treba podriadit, prisnejsie. Ak sa v urcitej vhodnej faze konania na presadenie zakona dosiahne dohoda o rieseni, vysledna zmluva moze byt schvalena sudcom ako sudny zmier (t.j. dohoda o spornych stanoviskach), ktora bude mat ucinok sudneho rozhodnutia. Porusenie podmienok sudneho zmieru by bolo postihnutelne rovnako ako neuposluchnutie sudu. 38 Telefonicke interview s Anthonym P. Picadio, pravnym zastupcom a byvalym predsedom vyboru na urcenie osobitnych podmienok okresu Allegheny v Pittsburgu v state Pensylvania (24. jul 1992). Ak prislusny organ postupi pripad na sud alebo ho riesi administrativnou cestou a vyhra, napravne opatrenia casto poskytuju prilezitost na prisposobenie sa individualnym podmienkam a okolnostiam. Namiesto toho, aby musel znecistovatel uplne zatvorit prevadzku, urad moze poziadat sud, aby prijal opatrenie, ktore obsahuje casovy harmonogram dosahovania suladu, nariadujuci porusovatelovi zakona dosiahnut sulad do urciteho terminu a prostrednictvom urcitych opatreni. Vladny urad moze tiez stanovit aplikovatelne financne pokuty podla povahy porusenia zakona a podla toho, ci sulad so zakonom bolo mozne dosiahnut.39 A napokon, prislusny organ, ktory pozaduje trestny postih za porusenie zakonov v oblasti zivotneho prostredia, moze poziadat prislusny sud o odklad rozsudku s podmienkou, ze porusovatel zakona dosiahne sulad so zakonom do urceneho zaverecneho terminu. Proces presadzovania zakona moze mat aj vychovnu hodnotu. Ak ma vlada k hladaniu napravy tvorivy pristup a informuje v mediach o svojich aktivitach zameranych na presadzovania zakonov, odradza tym zaroven od znecistovania a zlepsuje situaciu v oblasti dodrziavania noriem a zakonov. V niektorych pripadoch v USA napriklad sudy nariadili, aby porusovatelia environmentalnych zakonov zverejnili v miestnej tlaci celostrankovu inzerciu s informaciou o tom, ze boli usvedceni z protipravneho konania. Vdaka takymto metodam ma verejnost moznost ziskat informacie o tom, ktore firmy patria medzi najhorsich znecistovatelov. Moze to viest k bojkotu vyrobkov firmy alebo inej forme tlaku verejnosti na firmy, aby zlepsili svoj pristup k zivotnemu prostrediu. Priemysel moze zase dobrovolne znizit svoje znecistovanie v snahe vyhnut sa zlej publicite, ktora by pren znamenala podobny rozsudok. Rozhodnutia o sposoboch presadzovania zakonov zavisia na usudku vladnych organov a predstavitelov. Hoci techniky presadzovania zakonov, ktore vyplyvaju z takychto rozhodnuti, su cenne a ista dovera v usudok zodpovednych organov bude nevyhnutnou sucastou procesu environmentalnej regulacie, tvorcovia politiky a verejnost by sa nemali spoliehat iba na to, ze vlada zodpovedne zvazi sposob presadzovania zakonov - t.j. nemal by to byt jediny prostriedok, ktory umoznuje pruzne uplatnenie zakonov. Pretoze rozhodnutia o tom, ci a ako presadzovat dodrziavanie environmentalnych zakonov, mozno velmi ucinne utajit,40 moze byt dost tazke zabezpecit, aby bol prislusny organ zodpovedny za presadzovanie zakonov za svoje rozhodnutia naozaj zodpovedny verejnosti. ZAVER Proces uvadzania cielov zakonov do zivota tvori samotne jadro systemu pravnej upravy zivotneho prostredia. Proces dava prilezitost k zavadzaniu novych alebo modifikovanych opatreni na ochranu zivotneho prostredia takym sposobom, ktory regulovanym subjektom umozni ich dodrziavanie. Silny program presadzovania zakonov spojeny s pravnymi mechanizmami, ktore su navrhnute tak, aby poskytovali zaruku, ze priemyselne subjekty vypracuju a uskutocnia realisticky plan zosuladenia svojho fungovania so zakonmi, moze urychlit postup statu smerom k dosiahnutiu cielov ochrany zivotneho prostredia. 39 Sposob financneho postihovania subjektov organom EPA, si vyzaduje zvazovanie tychto faktorov. Pozri ENVIRONMENTAL PROTECTION AGENCY, Policy on Civil Penalties (16. februar, 1984), reprint v ENVTL. L. REP. (Envtl. L. Inst.) 35,083 (oktober 1987). 40 V USA napriklad nie je ziadna moznost ziskat sudne preskumanie rozhodnutia spravneho organu - to, ci vynucovat environmentalny zakon voci konkretnemu znecistovatelovi alebo nie. Pozri Heckler v. Chaney, 470 U.S. 821 (1985). Publikacie ETP